My Name is Earl é uma série de televisão americana na qual o personagem principal após sofrer um grave acidente resolve consertar todas as coisas erradas que fez pela vida. Ele faz uma enorme lista onde estão todas as coisas que deve consertar: algo que roubou de um amigo, uma trapaça feita na escola e coisas assim. No episódio 7 da primeira temporada, ele defronta-se com o fato de que numa época de sua vida ele roubou o Estado. Numa palavra, não pagou seus impostos. Ao contrário de muitos, ele está disposto a pagar ao Estado o que deve e faz de tudo para efetuar o pagamento: deixa dinheiro na caixa de sugestões, tenta pagar com trabalho – e é preso por isto – o que gera inúmeras situações cômicas. Num determinado momento, no balcão de um ghiché de informações, tenta resolver o seu drama, para ouvir, mais uma vez da atendente, que é impossível pagar ao Estado o que pretende.
Nesse momento, uma atendente com ares de enfado, por detrás do balcão, teima em dizer um sonoro “o próximo”, ignorando a presença de Earl e seu esforço em ressarcir o Estado de um prejuízo que ele cometeu. Earl encontrou na primeira parte de seu calvário uma série de personagens que retornarão – e não direi o final para não matar a curiosidade – ao final consagrado para Earl a importância de um Estado de Proteção Social. Ao contrário, esta primeira parte da narrativa, Earl encontra policiais, médicos e burocratas aparentemente insensíveis com seu desespero. Cada um, de seu modo, esta perdido em regulamentos e regras e não consegue perceber o drama humano protagonizado por Earl. O que o episódio tem de interessante a nos dizer da imagem da burocracia e do serviço público é que: 1) por mais que o cidadão se esforce, uma distancia é estabelecida entre os burocratas de plantão e os cidadãos em busca de seus direitos; 2 ) o burocrata padrão rege-se pela lei do menor esforço, e não se contenta enquanto não puder pronunciar a palavra “o próximo!”.
Para atender ao tema proposto pelos organizadores, parto da cena na qual a atendente pronuncia inúmeras vezes, frente a um Earl desesperado, a palavra “próximo”. Ela ilustra com exatidão o modelo perverso de servidor público engendrado pela organização burocrática e que estamos a todo o momento a combater. Meu tema central é trabalhar o conceito de mudança no serviço publico em seus condicionantes culturais, institucionais e subjetivos. Ele é organizado em quatro partes principais. Na primeira eu introduzo uma análise breve dos processos de reforma administrativa a partir do contexto do ciclo de políticas públicas. O exemplo é extraído da literatura disponivel sobre reforma da previdência e educação, mas provavelmente vou me deter mais na da educação. A segunda é parte defende certa "autonomia relativa" de determinados processos e esferas do serviço público, a partir de categorias do pensamento de autores como Kant, Castoriadis e Antony Giddens. A ídéia é localizar os espaços para a produção de novos dirigentes publicos, lideranças de grande necessidade na administração pública na atualidade. A razão é que a tal mudança, que pede o título, me parece ser relativa aos efeitos sobre o serviço público de um diagnóstico de nosso tempo que se tornou leitura obrigatória - debate sobre a natureza da modernidade, e nele o Estado. A terceira parte propõe localizar no serviço público o valor dos processos de aprendizagem e educação, valorizando-o como instituição aprendente, por um lado, introduzindo nela a idéia de politica como processo de comunicação na concepção de Niklas Luhman. De qualquer forma, esta é apenas uma proposta de tratamento sparticular do tema e que tem como base minha experiência de investigação. Trata-se portanto de desenvolver o tema a partir das que estabelece entre a política, burocracia e certa sociologia e psicologia social. Que o público perdoe o fato de que eu utilizar como exemplos, é claro, os do Legislativo, é devido ao fato de ser a institução publica em que atuo há mais de 25 anos, o que permite afirmar, com alguma certeza, de que conheço um pouco dos elementos de controle sobre a e da administração pública, os controles sobre a burocracia e os controles que a burocracia efetua, o que introduz mais uma vez, a questão central deste trabalho, a de como a burocracia se autonomiza e é capaz de criar nesse contexto.
Mudança, neste sentido para mim é a criação na e pela nova agenda de gestão pública. Pode parecer longo, mas você precisa fazer toda uma radiografia para sugerir tais políticas no interior das instituições, o que passa pelo retorno da análise historica. Finalmente, num trabalho como este não deve encerrar indicações sobre valores para o futuro - outro conceito a ser exposto – com vao profissionalização, mérito e proteção à burocracia (tema pouco falado) que devem estar incluidos. A idéia de retomar a importância das carreiras públicas para fortalecer as possibilidades izde mudança é uma conseqüência, porque ao final, trata-se sempre, de defender não apenas o político ou o burocrata, com acredito, se trata de construir um dirigente público para o futuro.
O Legado de uma Era de Reformas
Silvio Bressan no capítulo intitulado “Reforma Administrativa”, da obra A Era FHC, um balanço, organizado por Bolívar Lamounier e Rubens Figueiredo (Cultura Editores Associados, 2002) caracteriza o projeto de Reforma Administrativa do ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. Bressan aponta alguns elementos que devemos ter em conta quando pensamos a reforma administrativa colocada em prática a partir de 1995. O primeiro é que a reforma possiblitou um diagnóstico claro dos problemas administrativos, foi produto de uma negociação com o Congresso Nacional pelo qual passa sem percassos – ao contrário da Reforma da Previdência – e possibilitou identificar disfunções da administração brasileira, entre ela a rigidez que compromete a iniciativa e a criatividade, a ausência de visão geral dos servidores do processo, a dificuldade de responder as demandas da população, entre outras.
A reforma proposta por Bresser Pereira, através do recém criado Maré, Ministério da Reforma do Estado, atuou em três frentes: institucional legal, cultural e gestão. Tratava-se de eliminar entraves legais a modernização da máquina pública, realizar a transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial, valorizando controle de resultados, e por ultimo buscou-se aperfeiçoar os métodos de gestão.Um passo concreto foi a informatização de todo o governo, com aumento expressivo de computadores, redes internas, homepages, que possibilitou um grande acesso a informações para servidores e usuários. “Passaram a ficar disponíveis informações sobre políticas públicas, projetos e ações do governo, licitações, concursos públicos e outros assuntos” (p. 375).
Tal projeto tinha como estratégia, entre outras, o fortalecimento das carreiras de nível superior, responsáveis pelas atividades típicas de Estado: planejamento, gestão pública, fiscalização, orçamento, jurídico, política e diplomacia, destacada Bressan, para os quais foi proposta uma política de desenvolvimento e treinamento, para os famosos DAS. Os cargos de Direção e Assessoramento Superior , níveis 5 e 6, e os cargos de Natureza Especial (NES), é denominado por Maria Celina D”Araújo de “Dirigentes Públicos” em sua obra “A elite dirigente do Governo Lula” publicado recentemente pela Fundação Getúlio Vargas. A autora lembra que em 2009 existiam segundo o Boletim Estatístico do Pessoal do Ministério do Orçamento, Planejamento e Gestão, cerca de 80 mil cargos de confiança , funções de confiança e gratificações no poder executivo federal. Nomeados pelo Presidente e Ministros, e ainda que tal contingente, assinala a autora, seja passível de manobras políticas, é surpreendente o quanto de fato sua pesquisa comprovou, trata-se de uma elite administrativa profundamente imbricada em diveras formas de participação social.
É claro que os cargos DAS do governo federal são um caso a parte em administração pública. As pressões para que tais cargos sejam moeda política provém do legislativo e do executivo; a nomeação varia conforme a presidência: no governo FHC eram nomeados pelo presidente e ministros, enquanto no governo Lula, originam-se na Casa Civil. E Era Lula pode ser caracterizada como uma era de alta concentração de poder administrativo. Dos cerca de 80 mil cargos e funções de confiança, certa de 47.500 são da adminsitração direta. E estamos falando de “milhares de casos em que pessoas passaram a reter em suas mãos prerrogativas excepcionais para estabelecer gastos, propor políticas e tomar decisões que afetam toda a sociedade”(D’Araujo, 2010, p. 9).
Um dos pontos de destaque nesse espaço de disputa de DAS é o fato de que há presença alta de funcionários públicos. D’Araujo assinala que boa parte destes dirigentes vieram de carreiras públicas com fortes vínculos com os movimentos sociais, especialmente sindicais. “Não se trata, portanto, de funcionários desinteressados, mas de um conjunto de cidadãos com níveis de participação e de inserção política e social muito acima dos que são praticados pela média da sociedade brasileira”(idem, p. 10). A autora explica que em parte, é verdade, deve-se ao fato da ligação entre o PT e os sindicatos ser histórica. O que a autora quer salientar é que, em que pese o governo petista ter levado a confluência entre governo, movimento sindical, movimento social e funcionários públicos, sua tese é que foi determinante a alta qualificação profissional da elite dirigente mobilizada pelo governo Lula.
Isso não significa que não hajam campos de pesquisa em aberto. O principal deles é o de que pouco sabemos sobre as relações entre profissões e cargos públicos, o tipo de formação mais corrente entre os servidores públicos, a participação das profissões na divisão social do trabalho na área governamental. Por exemplo, se médicos são entre todas as profissões, os dirigentes com mais laços com a sociedade, isso refletiu-se nas políticas de saúde? A análise de D’Araujo mostra a existência de um grupo de dirigentes públicos altamente escolarizado e majoritariamente composto por funcionários de carreira, engajado em diversas frentes de participação. Ao contrário de uma literatura tradicional, ao contrário de serem cargos ocupados por pessoas sem nenhuma qualificação, como manda a leitura clientelista, tais cargos são preenchidos por pessoas da carreira, com alto grau de instrução e com experiência de trabalho diversificada e que compõem cerca de 65% da população.
A taxionomia destes cargos é extensa e envolve desde o Dirigente de Autarquias e Fundações até o Assistente Técnico de Nível 01. Entre eles encontram-se assessores especiais, diretores de departamento, consultores jurídicos, assessores especiais, coordendores, assessor técnico, chefe de divisão e chefe de seção. Sou chefe da Seção de Memorial da Câmara Municipal de Porto Alegre, o que comparativamente, me coloca no penúltimo grau da esfera de cargos do legislativo municipal. O modelo proposto por D’Araujo aproxima-se muito da proposta de Abrucio em sua obra “Burocracia e Política no Brasil”: no atual estado de organização da função pública, devemos reforçar o papel de uma camada intermediária de servidores públicos situados entre a política e a burocracia: os dirigentes públicos.
Autonomia relativa do serviço público
Pode parecer paradoxal sugerir a necessidade da autonomia para o serviço público já que este é, por sua natureza, determinado por normas de alto a baixo – as leis. De fato, o tema da autonomia, tal como formulado por Immanuel Kant e após, por Paulo Freire, destina-se aquelas situações em que os atores desenvolvem uma capacidade de compreensão insuficiente de sua realidade, se mostram arredios à leitura, seguem as regras irrefletidamente, apresentam dificuldade em pensar por conta própria e discutir criticamente os assuntos que o envolvem. Tais elementos, presentes em várias organizações, se fazem sentir no serviço público nas atitudes marcadas pelo individualismo, indiferença com o humano, à irresponsabilidade frente a máquina pública, à massificação do serviço público e a conseqüentes formas de pensar e agir homogeneizados, não autênticos e autônomos. Além disso, a razão instrumental promovida por muitos programas de gerenciamento promove a colonização do serviço público muitas vezes marcados por aspectos desumanizantes que prioriza o econômico em detrimento do humano. O conceito de autonomia se opõe ao conceito de heteronomia. Heteronomia é a determinação passiva do sujeito pelo que lhe é externo. A burocracia é constituída pela ordem da lei excluindo para o exterior qualquer coisa que a contrarie, e por esta razão é o lugar da heteronomia. Burocratas cumprem leis. Dirigentes Públicos ao contrário, tem condições sociais favoráveis que incentivam sua capacidade ou poder de ser autônomo, gozando da liberdade criar projetos vinculados as leis que precisa obedecer.
Quem definiu o conceito de autonomia na modernidade e fez dele um conceito central em sua teoria foi Kant. Nesse ideal viu o fundamento da dignidade humana e do respeito, o que foi central para o desenvolvimento dos sistemas legais, dos sistemas educacionais e da sociedade moderna como um todo. A concepção kantiana de liberdade como autodeterminação influenciou muito a educação e o modelo escolar criado a partir da modernidade. As propostas de Kant fazem uma aposta esperançosa na humanidade, no potencial humano de fazer-se melhor e construir um mundo melhor. A questão que se coloca refletir sobre as possibilidades de as concepções de serviço público construídos a partir da valorização da autonomia do direigente público iluminarem uma nova gestão pública que vise formar dirigentes capazes de superar sua heteronomia.
A idéia de autonomia adentrou na administração vinda das ciências sociais. Relacionada com a construção de espaços democráticos, a idéia de autonomia define, em primeiro lugar, pela própria idéia de liberdade. Para o cientista político italiano Norberto Bobbio, envolve os chamados direitos de liberdade de opinião. O Estado Liberal o é na medida em que vê tais direitos como inalienáveis os servidores públicos, ainda que com a possibilidade de conviverem com total liberdade, sabem que esta liberdade é relativa. Ampliar a possibilidade de participação de atores como servidores públicos nas decisões sociais e políticas possibilitam uma construção de mecanismos que redistribuem o poder. Castoriadis possui uma visão de autonomia como empreendimento da humanidade, uma empreitada coletiva, eixo de um projeto revolucionário
A defesa de uma atitude de autonomia finalmente inspira-se nos estudos de Anthony Giddens, que forjou o conceito de "sociedade pós-tradicional", aquela na qual o homem é obrigado a abdicar da rigidez das idéias, atitudes e tipos comportamentos fundamentados no sistema de valores tradicionais. Curiosamente, a sociedade na qual Giddes vê é a mesma do Estado e seu serviço público. “Hoje porém, na sociedade pós-tradicional, exige-se o oposto, e a autonomia é condição básica para conviver com os riscos, as incertezas e os conflitos dessa sociedade.”O conceito migrou da iniciativa privada para a publica. Do mundo da produção, onde a racionalidade economia coloca o domiio do conhecimento como um pré-requisito “somente um indivíduo autônomo consegue manejar com estes elementos”
Assim, é também uma necessidade emocional, uma vez que os indivíduos que fazem parte do Serviço Público precisam desenvolver uma comunicação entre si, numa sociedade em que o diálogo molda a política e as atividades. A falta de autonomia no âmbito psicológico e politico, obstaculiza as discussões abertas, gera violência e impede a manifestação plural; como diz a cientista social Agnes Heller, "é uma afronta a autonomia do Outro". Portanto a autonomia é necessária para se entrar em efetiva comunicação com o Outro, num diálogo que ocupa um espaço público no qual "todas as facções discutem entre si numa relação simetricamente recíproca"(Heller), livres do uso da coerção e da retórica.
Por isso a autonomia tornou-se condição de sobrevivência para os dirigentes público no Serviço Público moderno. Somente um Serividos Público autônomo terá sucesso nas esferas econômica, psicológica, sócio-cultural e/ou política, pois é um indivíduo que interroga, reflete e delibera com liberdade e responsabilidade, ou como diz Castoriadis, "é capaz de uma atividade refletida própria",e não de uma atividade que foi pensada por outro sem a sua participação. Espero que todos os envolvidos com o processo de trabalho reconheçam a importância da mesma, e estejam trabalhando para favorecer a autonomia individual e consequentemente coletiva, pois é assim que nos tornaremos "conscientes e autores de nosso próprio evolver histórico"
Dirigentes públicos e políticos e a nova ordem do saber
Bonis e Pacheco (2010) assinalam que o debate atual sobre a dinâmica das relações entre burocratas e políticos, o papel do dirigente publico permanece negligenciado nos estudos sobre o funcionamento do Estado. O problema é que aqueles que estão a frente das organanizações públicas tem potencial de influ~encia sobre os resultados a serem alcançados. Dirigentes públicos são atores diferentes de burocratas e políticos, pois tem responsabilidades inferiores aos políticos mas superiores ao funcionário público tradicional.
Composto por pessoas que ocupam altos escalões governamentais, com responsabilidades pelas políticas públicas, respondem diretamente a ministros, secretários, dirigente de pastas. Oriundos da carreira do funcionalismo ou não, são coresponsáveis pela implementação de programas de governo, sendo responsáveis frente ao governo e a sociedade, alinhando as polilticas de governo e buscando maximização dos resultados.
No Brasil, a administração pública segue o exemplo da norte americana, baseada em um sistema de pessoal flexível de alta mobilidade, centrado em cargos e não em carreiras, o que permite a entrada lateral de outsiders profissionais não integrantes das carreiras públicas em postos de direção. Lugar de clientelismo político, sua substituição pela institucionalização da função diretiva pública é uma urgência. A direção pública contemporânea é algo distinto dos burocratas e políticos profissionais. Estes dirigentes podem ser recrutados interna ou externamente à instituição, junto ao mercado, a universidade ou círculos partidários. O surgimento da função diretiva surge nas democracias avançadas como superação do dualismo políticos/burocratas. O crescimento dos aparatos estatais da-se no século XX e leva a necessidade de uma direção pública que, como espaço vazio, é ocupado por políticos e burocratas.
A idéia dos autores é que os dirigentes públicos são estrategistas, “criadores de valor público”, sendo capazes de transformar recursos escassos em impactos positivos para a socieade, atendendo os desejos e percepções dos cidadãos”(p. 332). Isso significa que buscam o valor público conscientemente, tem disposição de manifestar-se publicamente sobre suas idéias e submete-las ao debate público. Essa autonomia, já defendida por autores como Longo, define-se pelo fato de possuírem espaços de discricionariedade para ação, sistemas de controle e prestação de contas; um regime de prêmios e sansções e a consolidação de um ethos de administração pública.
A conseqüência é que o ethos de um dirigente público é que sua conduta se orienta, não para garantir o cumprimento de regras para melhorar os resultados. Enquanto que o burocrata tem compromisso com a racionalidade, o dirigente público usa a racionalidade para escolher, entre diversas alternativas, aquela que maximiza resultados. Assim, lutar pela atonomia do dirigente público é lutar para ampliar o nível de discricionariedade das leis.
Caminhar em direção a um processo de institucionalização da função diretiva p´bulcia no Brasil está começando. Inclui debates com a sociedade, inserção do tema dentro de uma política abrangente de gestão de pessoas no serviço público e o fortalecimento da qualidifcação do conjunto da burocracia, estágio em que se encontra hoje.
Palestra no Plenário Otávio Rocha da Câmara Municipal de Porto Alegre, dentro do Seminário Modernização da Gestão Pública promovido pela Fundação de Desenvolvimento e Recursos Humanos - FDRH, Outubro de 2010
